Le rapport de l'Etat égyptien à l'urbanisation spontanée (1/2) : l'urbanisation spontanée comme phénomène constitutif du Caire
Contributeur Al Mawja - 24/11/2025
"La formalité et l'informalité sont des concepts fluides qui en disent plus long sur l'autorité légitimant certaines pratiques que sur la nature de ces pratiques elles-mêmes." (Allen, 2016) [1].
ʿashwāʾiyyāt dans le quartier d'al-Qarafa. Crédits : Martin Amrouche
Le pouvoir politique décline sa domination par le contrôle du contexte matériel de l’espace, mais aussi en façonnant les modalités selon lesquelles cet espace est représenté, et de quelles manières les affects, les émotions et les imaginaires investissent cet espace. L’urbain renvoie à un mode particulier de production de l’espace, et se caractérise par sa position de centralité : il concentre les processus de production, de consommation, d’échange et de gestion [2]. Aussi, le contrôle et la propriété du territoire urbain relèvent d’un enjeu politique important. Le paysage urbain égyptien est en constante évolution, en témoignent les projets phares propres à chaque leadership politique, du Khédive Ismaïl et son « Paris sur le Nil » au Président al-Sissi et sa Nouvelle Capitale Administrative, lancée en mars 2015. Néanmoins, la frénésie urbaine sous l’ère du maréchal, porté au pouvoir à la suite du Coup d’Etat de juillet 2013, atteint des niveaux inédits. L’augmentation de la production d’unités de logements formels, la part du budget national consacré à l’environnement bâti en hausse [3], ou la magnitude croissante du secteur extractif du ciment [4] en sont des indicateurs tangibles, tandis que l’importance symbolique du développement urbain est aussi actualisée par la nomination de deux premiers ministres liés à ce secteur [5].
La dimension urbaine de l’ère Sissi se caractérise par la mise en avant de mégaprojets d’infrastructures, tout en poursuivant la stratégie visant à façonner l’image du Caire en pôle d’attractivité afin de la faire entrer dans la compétition globale. A travers la démesure des moyens investis qui se conjuguent à une campagne politique d’exaltation patriotique, ces transformations du paysage urbain participent d’une fétichisation de l’espace : la refonte complète de l’environnement physique et la multiplication de projets « sortis du désert » attribuent au développement urbain une valeur symbolique et émotive forte, qui masquent les rapports sociaux qui le fondent.
Une part importante de ce volontarisme modernisateur cible les ʿashwāʾiyyāt [6] comme excroissance pathologique et illégale de l’urbanisation au Caire, et dont l’éradication est souhaitée pour 2030 [7]. Bien que le terme n’ait pas de définition légale, il est fréquemment utilisé dans le discours politique, médiatique et quotidien et désigne les habitations construites sans permis sur des terrains agricoles privés subdivisés en dehors des réglementations, ou celles construites sur des terrains appartenant à l’Etat. Ces zones sont habitées aujourd’hui par environ 65% de la population de la région du Grand Caire [8], soit 13 millions de personnes. Loin de représenter une forme de marginalité, ce mode de production d’habitat spontané constitue un moyen privilégié pour l’accès au logement, aussi bien pour les populations précarisées que les strates intermédiaires de la société [9]. Il est l’effet de stratégies d’adaptations et de survie face à une réserve publique foncière insuffisante et un marché immobilier privé inaccessible, et est indispensable à la satisfaction du besoin d’habitat dans la configuration actuelle. En 2023, c’était plus de 80% des unités de logement produites qui relevaient d’une construction informelle [10].
Immeuble non-reglementaire, le Caire. Crédits : Contributeur Al Mawja
Les politiques du régime face à ce phénomène combinent plusieurs approches : politiques de réhabilitation urbaine visant à améliorer les infrastructures, démolitions de zones définies comme « peu sûres » [11] et relocalisation des populations sur site ou dans des nouvelles résidences en périphérie, cadre législatif visant à faciliter la titularisation des constructions informelles [12], pratiques de containment [13] visant à circonscrire l’urbanisation spontanée dans une zone délimitée… Les pratiques sont plurielles mais leurs effets politiques peuvent se comprendre par la mise en perspective de l’histoire de ce mode de production urbain avec les recompositions post-2013 de l’Etat égyptien. Les contradictions entre un volontarisme à tendance modernisatrice faisant de l’accès à l’habitat formel un objectif explicite, et une gouvernance urbaine orientée vers la marchandisation du terrain, la recherche d’investissements et la volonté de discipliner les foyers de contestation urbaine s’expliquent par un ordre politique structuré autour d’une forme néolibérale d’autoritarisme [14].
Le rapport du régime politique au phénomène d’urbanisation spontanée rend compte des pratiques constitutives de l’Etat égyptien, conceptualisé ici comme un effet structurel [15]. L’Etat n’est pas saisi comme une entité prédéterminée définie par une structure formelle, monolithique et cohérente, mais comme un ensemble de relations et de pratiques, dont la nature même est contestée et le pouvoir inégalement distribué. Ces pratiques visent à produire l’effet d’une structure qui serait externe à la société et qui l’engloberait, à créer une distinction nette Etat-société, notamment par l’organisation méticuleuse de l’espace. Dans le contexte de la gouvernance urbaine, les pratiques courantes de régulation socio-spatiale, telles que les plans d'urbanisme, les lois sur le zonage, les réglementations sur l'utilisation des sols, l'attribution des services de base, les divisions spatiales administratives et les frontières, ou essentiellement tout ce qui détermine ce que les citoyens peuvent et ne peuvent pas faire dans une zone urbaine donnée, correspondent à ces effets étatiques. Elles sont en permanente production et reproduction par des millions d’activités banales et routinières.
Dans ce cadre, l’informalité est comprise comme non pas extérieure à l’Etat, mais au contraire comme résultant partiellement de pratiques étatiques. Le label « ʿashwāʾiyy » attribué aux quartiers informels apparaît alors comme une pratique discursive de légitimation et de délégitimation [16]. En renforçant une distinction binaire entre formalité et informalité, le régime politique mobilise ce concept pour mieux s’affirmer comme étant à la tête d’un Etat modernisateur, construit en opposition avec un ordre informel, et légitimant ainsi le renforcement de sa présence matérielle et symbolique dans l’espace.
Travaux en cours pour la construction de l'axe routier Salah Salem Road, entrainant de nombreuses demolitions dans al-Qarafa. Crédits : Contributeur Al Mawja
L’émergence de l’habitat auto-construit comme réponse à une crise structurelle du logement, et son évolution dans le discours public
Comment apparaissent ces ʿashwāʾiyyāt ? Une vague de migration touche le Caire dans les années 1950, composée majoritairement de jeunes hommes attirés par le développement économique et l’industrialisation massive sous Nasser. Après avoir amassé un peu d’argent, ils achètent des terrains constructibles dans les villages périphériques (Kit Kat, Imbaba, Mit Okba dans le gouvernorat de Gizeh). Irriguée par un exode rural massif, la croissance démographique de la région du Grand Caire dans les années 1950 est de 4,4% [17]. Une phase d’expansion du logement auto-construit s’ouvre alors, étendant la métropole cairote par l’ouest (Boulaq al-Dakrour, Waraq al-Hadr, Waraq al-Arab) et le nord (Shubra al-Kheima, Matariya).
La majorité des constructions se font sur des terrains agricoles privés : les propriétaires jugeaient plus profitable de vendre leurs terrains pour la construction que de dépendre des rendements de leurs champs. Les guerres contre Israël en 1967 et 1973 amenuisent considérablement les dépenses de l’Etat orientées vers le logement public, ouvrant une nouvelle phase d’urbanisation spontanée encore plus massive – plus de 84% des nouvelles unités construites dans les années 1970 étaient illégales. Les constructions étaient notamment financées par les travailleurs égyptiens émigrés dans le Golfe. De nombreux résidents s’installent aussi sur des terrains désertiques appartenant à l’Etat, en « mettant la main » (wada’ al-yid) sur ces espaces.
Sous Sadat et Moubarak, les politiques d'urbanisation se concentrent sur la création de nouvelles villes dans le désert environnant, dans un contexte de libéralisation économique. L’Etat n’a pas les moyens de sa rationalité développementaliste, aussi est il poussé par les packs d’ajustement structurels imposés par les institutions financières néolibérales (FMI, Banque Mondiale) à capitaliser sur ses terrains, en les vendant à des investisseurs privés, ce qui génère une forte spéculation immobilière. En réponse aux mesures d’austérité (privatisations, coupure des subsides et des aides publiques, dérégulation des marchés), d’importantes contestations s’organisent, et sont brutalement réprimées [18].
C’est dans ce contexte que les institutions financières internationales, les agences de développement type USAID et les pouvoirs publics commencent à identifier les quartiers auto-construits comme potentiels foyers urbains de contestation, et définissent la crise du logement en termes de crise de l’informalité [19]. L’Etat commence à identifier les logements « informels » et est incité à arrêter la négligence envers ces espaces pour au contraire développer un cadre légal afin de formaliser les titres de propriété et d’intégrer les populations. Néanmoins, les unités d’habitations mises en vente dans les nouvelles villes présentent la double contrainte d’être inaccessibles financièrement pour les populations précaires, et d’être éloignées du marché du travail du Caire. Par l’avantage d’un coût réduit et d’une implication directe dans le processus de logement, l’habitat auto-construit continue malgré tout d’être le moyen privilégié par de larges segments de la population.
Un évènement important reconfigure le rapport de l’Etat aux quartiers informels : à la suite d’un tremblement de terre en 1992, les associations de charité islamistes assurent les secours pour pallier un manque d’assistance publique, et dans une dynamique de contestation, un califat islamique indépendant est proclamé dans le quartier d'Imbaba [20]. Après l’assaut donné par les forces de l’ordre, les quartiers populaires font l’objet d’une représentation encore plus criminalisante qu’auparavant, et contribuent à construire une binarité renforcée entre les quartiers formels et les quartiers informels, perçus comme viviers d’insécurité et de terrorisme. Cette représentation pathologisante et sécuritaire empêche de penser les causes structurelles produisant ce phénomène d’urbanisation, et éloigne les politiques de réhabilitation d’un modèle social fondé sur le droit à la ville [21].
En 2008, un effondrement à Duweika tue plus de 100 personnes. Situé sous le Moqqatam, ce quartier précaire était en proie aux éboulements, et exemplifie les risques réels qu'entraînent les vulnérabilités infrastructurelles de ces quartiers. En effet, la faiblesse des services de traitements des eaux entraîne souvent des inondations et des débordements de fosses septiques, ce qui fragilisent les terrains, d’autant plus lorsqu’ils sont en calcaire comme à Duweika, ou à Istabl Antar, vers le plateau d’Ezzbet Khairallah. A la suite de ce désastre, une nouvelle entité rattachée au Ministère du Logement incarne un intérêt développementaliste pour les habitats précaires : le ISDF (Informal Settlement Development Fund) est créé par décret [22], et dégage une classification légale visant à identifier les différents types de quartiers (quartiers planifiés, quartiers non-planifiés, quartiers peu sûrs avec 4 degrés de dangerosité) [23] afin d’organiser les interventions de réhabilitation selon des hiérarchies de priorité.
Destructions dans le quartier d'al-Qarafa. Crédits : Contributeur Al Mawja
A la suite de la révolution de 2011, une vacance politique entraînée par les alternances instables de leadership permet une recrudescence des constructions sans permis, qui augmente de deux à trois fois plus que pendant les années précédentes [24]. Le phénomène d’urbanisation spontanée, s’il aura connu des variations en termes d’intensité, se caractérise donc par une croissance continue depuis les années 1950, constituant le mode d’habitat le plus accessible pour des populations, alimenté par une forte négligence des pouvoirs publics [25] et mettant en lumière les contradictions entre besoins réels des populations et aménagement du territoire orienté vers l’extraction de revenu. Avec une gouvernance intermittente considérant la ville au prisme d’une approche sécuritaire et non axée sur le développement urbain, les autorités ont échoué face aux défis de l’explosion démographique urbaine, et ont délibérément fermé les yeux sur les empiétements sur des zones agricoles ou des terres publiques. L’absence de sanctions s’explique par une peur de provoquer des contestations face à l’incapacité à fournir des alternatives tangibles de logement. Aussi, le discours stigmatisant sur les ʿashwāʾiyyāt ne reflète pas la réalité de la relation ambiguë de l’Etat vis-à-vis de l’informalité : la complexité des lois foncières, la zone grise dans laquelle se situent les quartiers informels, la permission tacite des autorités pour la construction sur certaines zones afin de fournir des habitations peu chères aux populations précaires, ont généré un statut ambigu et contesté par de nombreuses communautés urbaines.
Les mêmes logiques demeurent depuis une décennie : les pouvoirs publics considèrent le foncier, ressource la plus abondante en Egypte, comme un actif financier permettant d’attirer des Investissements Directs Étrangers (IDE). Toute démocratisation d’une gouvernance locale urbaine, qui avait pourtant eu l’opportunité d’émerger pendant la révolution [26], est parallèlement oblitérée par une tendance centralisatrice et autoritaire, dont le pouvoir coercitif dérive justement de cette absence de tout canal institutionnalisé de négociation et de médiation directe entre l’appareil gouvernemental et les populations [27].
Il est toutefois possible, au-delà de ces continuités, d’identifier une rupture dans la gouvernance urbaine du régime actuel, qui s’explique d’une part par les transmutations de l’ordre politique post-révolution, et d’autre part au prisme des contraintes changeantes de l’ordre néolibéral mondial au sein duquel l’Egypte est insérée. L’élimination des quartiers informels est brandie comme un objectif explicite dans le cadre du développement modernisateur « Vision 2052 », le nombre de démolitions explose, les projets vitrines de relocalisations des populations se multiplient, le cadre législatif en lien avec l’urbanisation spontanée s’articule autour d’une logique extractive financière accrue, tandis que les conditions socio-économiques structurelles qui engendrent ce mode de production d’habitat sont laissées inchangées.
Ainsi, l’examen du rapport de l’Etat à ces espaces définis comme informels rend compte de sa reconfiguration au profit d’un groupe militaire corporatiste qui, contraint par la position structurelle de l’Egypte dans le processus de circulation globale de capital, et au moyen d’un cadre législatif instrumental et d’une fragmentation de la gouvernance urbaine, consolide sa position dominante sur la production économique et renforce la matérialité de l’Etat par une approche développementaliste orientée vers la légitimation du pouvoir.
[1] Allen, J. (2016). Topologies of power: Beyond territory and networks. Routledge.
[2] Castells, M. (1972). La question urbaine. FeniXX.
[3] Shawkat, Y. (2020). Egypt’s Housing Crisis: The Shaping of Urban Space. The American University in Cairo Press.
[4] Abosira, M., Alaeddine, T., Badir, R., Bonnefoi, F., Díaz-Bone, L., El Dorghamy, A., ... & Zaazaa, A. (2022). Middle eastern cities in a time of climate crisis. A. Deboulet, & W. Mansour (Eds.). Friedrich-Ebert-Stiftung Egypt.
[5] Ibrahim Mehleb (premier Ministre de 2014 à 2015) était PDG de Arab Contractors, la plus grosse entreprise nationale de construction, puis Ministre du logement. Moustafa Madbouly (2018 – toujours en poste) dirigeait le GOPP, l’agence de planification stratégique du Ministère du Logement, puis est devenu en 2008 responsable du projet national Cairo 2050, visant à gentrifier la capitale.
[6] Signifiant en arabe quartiers informels, littéralement aléatoires. Terme fréquemment traduit en anglais par slums.
[7] تحيا مصر. “ممثل الأغلبية يشارك في احتفالية كتاب الجمهورية..بعنوان «السيسى صانع الأمل.. مصر تودع العشوائيات».” June 11, 2022.
[8] Bakhaty, A., Salama, A. M., & Dimitrijević, B. (2023). A validated framework for characterising informal settlements: two cases from greater Cairo, Egypt. Buildings, 13(5), 1263.
[9] Contrairement à une vision misérabiliste représentant ces quartiers comme des enclaves de pauvreté extrême, dangereuses et similaires, de nombreuses études (Sims, Takween, Shehayeb) montrent l’hétérogénéité des populations qui y vivent, les flux importants de circulation de personnes, de produits et l’interdépendance avec les quartiers formels voisins, et la nature très variée de l’environnement bâti et de la sociologie des quartiers (schémas d’urbanisation initiale, densité, type d’habitat, origine des habitants, spécialisations professionnelles, type de marché foncier, rapport à l’autorité politique), dont il serait trop long ici d’en décrire les déclinaisons nombreuses.
[10] Tracker, BEO Housing Policy. “Who Build Egypt’s Housing 2023.” Substack newsletter. BEO Housing Policy Tracker, March 13, 2025.
[11] Définies comme ghayr amnia dans le cadre de la loi unifiée sur la construction No. 118/2008.
[12] Loi No. 17/2019 dite de « réconciliation » (tasaluh).
[13] “أطلس المدن المصرية.” Accessed February 18, 2025. https://atlas.mld.gov.eg/Reports.
[14] Tawakkol, L. (2021). Reclaiming the city’s core: Urban accumulation, surplus (re) production and discipline in Cairo. Geoforum, 126, 420-430.
[15] Mitchell, T., & Steinmetz, G. (1999). Society, economy, and the state effect. State/culture: State-formation after the cultural turn, 76, 90.
[16] Khalil, D. (2019). The flexible governance of water in cairo’s informal areas. Water, 11(8), 1644.
[17] Shehayeb, Dina. Cairo’s Informal Areas Between Urban Challenges and Hidden Potentials. July 1, 2009.
[18] En 1977, les « révoltes du pain » (Intifadat al-khubz) eclatent, en réponse à la suppression des aides publiques alimentaires, et se soldent par la mort de 80 manifestants.
[19] Sharp, D. (2022). Haphazard urbanisation: Urban informality, politics and power in Egypt. Urban Studies, 59(4), 734-749.
[20] Singerman, D. (Ed.). (2011). Cairo contested: Governance, urban space, and global modernity. Oxford University Press.
[21] Planning [in] Justice Report - Tadamun. n.d. Accessed March 11, 2025.
[22] Décret présidentiel No. 305/2008.
[23] Khalifa, M. A. (2011). Redefining slums in Egypt: Unplanned versus unsafe areas. Habitat international, 35(1), 40-49.
[24] The Cairo Review of Global Affairs. “Cairo: Megacity Without a Mayor.”
[25] Dorman, W. J. (2007). The politics of neglect: The Egyptian state in Cairo, 1974-98 (Doctoral dissertation).
[26] Des comités de gestion populaire (lugan cha’biyya) de quartiers se mettent en place en 2011 dans un contexte d’élan révolutionnaire, et participent d’une réappropriation de la gouvernance locale face aux autorités.
[27] Nada, M. (2014). The politics and governance of implementing urban expansion policies in Egyptian cities. Égypte/Monde arabe, (11), 145-176.